No es China, son las reglas: infraestructura y poder institucional en América Latina
Los proyectos de infraestructura con participación china en América Latina suelen analizarse como parte de una estrategia externa de expansión económica. Sin embargo, los resultados observados en la región muestran que el factor decisivo no es solo el origen del capital, sino el marco institucional en el que se desarrollan los proyectos.
A partir de los casos de Chile, Bolivia, Ecuador y Venezuela, este artículo examina cómo los mecanismos de adjudicación, supervisión y rendición de cuentas influyen directamente en el desempeño de las obras. La evidencia sugiere que las empresas chinas se adaptan a las reglas establecidas por cada país, y que los resultados —positivos o problemáticos— reflejan en gran medida la fortaleza o debilidad de las instituciones locales.
Las sanciones impuestas por el gobierno chileno a la empresa China Railway Construction Corporation (CRCC) en la concesión de la Ruta Talca–Chillán y la terminación del contrato de la Línea 7 del Metro de Santiago, permiten observar las implicaciones de ejecutar proyectos bajo un sistema de licitaciones públicas sujeto a mecanismos formales de control. Una dinámica distinta a la que han experimentado países como Bolivia, Venezuela y Ecuador, donde algunos proyectos han sido adjudicados mediante financiamiento chino asociado a cláusulas comerciales en el marco de acuerdos intergubernamentales directos. En estos casos, la negociación se ha concentrado principalmente en el nivel ejecutivo, lo que ha derivado en controversias técnicas, contractuales y sociales que han alcanzado el debate público. Este contraste no solo evidencia diferencias en los mecanismos de concesión en América Latina, sino también la capacidad de adaptación de las empresas chinas a los marcos institucionales y contractuales que cada país establece.
En Ecuador también vemos el mismo modelo de acuerdos gobierno a gobierno. La central hidroeléctrica Coca Codo Sinclair fue financiada por el Banco de Desarrollo de China y construida por la empresa estatal Sinohydro en el marco de un acuerdo interestatal suscrito durante el gobierno de Rafael Correa.
En el proyecto Ruta Talca–Chillán, la controversia se desató cuando la empresa calificó la concesión como “inviable”, argumentando que las condiciones económicas y las modificaciones señaladas por el Ministerio de Obras Públicas cambiaban las condiciones financieras originalmente acordadas y hacían que el proyecto dejara de ser rentable en los términos previstos. Paralelamente, el contrato de la Línea 7 del Metro de Santiago, también adjudicado a un consorcio chino, fue terminado en medio de desacuerdos técnicos y financieros, en un proceso que se tramitó dentro de los mecanismos contractuales previstos. En ambos casos, las diferencias no se resolvieron mediante una negociación política directa, sino a través de los procedimientos establecidos en las bases de licitación y bajo supervisión administrativa. A través de este esquema se fijaron límites claros para eventuales reequilibrios financieros. En ese contexto, las empresas chinas operaron bajo el mismo marco normativo que cualquier otro actor extranjero, en donde no existe un trato excepcional ni un canal paralelo de negociación al margen de la institucionalidad vigente.
La experiencia chilena contrasta con otros países de la región donde proyectos con participación china no se han adjudicado mediante licitaciones abiertas, sino a través de acuerdos directos entre gobiernos. Tomemos el caso de Bolivia. Proyectos como la Carretera Rurrenabaque–Riberalta, la Doble Vía El Sillar y la Planta Siderúrgica del Mutún fueron financiados por el Export-Import Bank of China (Exim Bank). Los mismos fueron ejecutados por las empresas chinas Sinohydro y CAMC bajo esquemas de contratación directa negociados entre los gobiernos de China y Bolivia. El acceso a estos contratos se vio facilitado por la disponibilidad del financiamiento chino, ya que en muchos casos las obras se adjudicaron mediante invitación directa e incluyeron cláusulas “llave en mano”, es decir, acuerdos en los que la misma empresa se encargaba del diseño, la construcción y la entrega final del proyecto completamente terminado.
En materia de participación en proyectos de inversión en infraestructura, China baila al son que le toquen los países receptores: las reglas del juego las fijan, en última instancia, los marcos institucionales nacionales.
Aunque las obras avanzaron conforme a los cronogramas previstos en los acuerdos, el esquema no estuvo exento de controversias. La empresa CAMC fue señalada por presuntas irregularidades en la adjudicación de contratos tras el escándalo de 2016, cuando se reveló que Gabriela Zapata, expareja del entonces presidente, Evo Morales, ocupaba un cargo directivo en la compañía sin contar con la formación requerida, lo que desató acusaciones de tráfico de influencias y cuestionamientos sobre los procesos de contratación pública.
En Ecuador también vemos el mismo modelo de acuerdos gobierno a gobierno. La central hidroeléctrica Coca Codo Sinclair fue financiada por el Banco de Desarrollo de China y construida por la empresa estatal Sinohydro en el marco de un acuerdo interestatal suscrito durante el gobierno de Rafael Correa. Hoy en día, la represa provee aproximadamente el 30% de suministro eléctrico total del país. No obstante, a solo dos años de su inauguración se identificaron fisuras en distintas partes de la infraestructura, así como cuantiosas controversias contractualesrelacionadas con responsabilidades de reparación y mantenimiento, lo que ha dejado a la obra en el centro del debate público sobre financiamiento, calidad y gestión del proyecto.
Los casos analizados permiten matizar la idea de que China posee una ventaja estructural frente a otros actores extranjeros en materia de ejecución de infraestructura.
Coca Codo Sinclair también ha sido objeto de controversias por sus impactos ambientales y sociales en la cuenca del río Coca, donde procesos de erosión regresiva y el colapso de la cascada San Rafael alteraron el ecosistema y afectaron a comunidades ribereñas, infraestructura petrolera y fuentes de agua locales. En este contexto, las afectaciones ambientales estuvieron acompañadas de cuestionamientos por la ausencia de procesos amplios de consulta previa con comunidades impactadas, lo que generó episodios de movilización social y reclamos públicos dirigidos al Estado por la gestión del proyecto y las medidas de mitigación adoptadas.
Por su parte, el caso venezolano constituye uno de los ejemplos más representativos de cooperación estructurada bajo acuerdos gubernamentales. Desde 2005, Venezuela recibió aproximadamente USD 62.231 millones en préstamos de la banca estatal china. Con estos recursos se financiaron 82 proyectos por un valor de 30.707 millones de dólares, concentrados principalmente en sectores como industria y transporte. La participación de 42 empresas chinas –88% de ellas de naturaleza estatal— consolidó un modelo en el que el financiamiento y la ejecución de obras quedaron integrados dentro de convenios bilaterales directos.
En los últimos 15 años, la participación china en la región ha pasado del intercambio comercial a la ejecución de proyectos integrales que combinan financiamiento, diseño y construcción en un mismo paquete, diferenciándose de la inversión extranjera directa tradicional.
No obstante, las obras estuvieron plagadas de falencias e irregularidades: el 57,3% de los proyectos financiados con recursos de los fondos no fue concluido o quedó paralizado. A su vez, en 43 de los 82 proyectos se detectaron irregularidades comprobadas y en 22 se identificaron sospechas adicionales, lo que sugiere que hasta un 79% pudo haber presentado fallas en su ejecución o administración. Las inconsistencias en metas de construcción, diferencias entre montos anunciados y desembolsados, problemas de administración y casos de corrupción afectaron la materialización de los objetivos iniciales, reduciendo el impacto esperado de los proyectos y generando cuestionamientos sobre la sostenibilidad del esquema de financiamiento adoptado.
Ahora bien, en este contexto comparado, la presencia china en América Latina en materia de infraestructura no puede entenderse únicamente a partir de casos aislados, sino como parte de una transformación más amplia en la forma de vinculación económica. En los últimos 15 años, la participación china en la región ha pasado del intercambio comercial a la ejecución de proyectos integrales que combinan financiamiento, diseño y construcción en un mismo paquete, diferenciándose de la inversión extranjera directa tradicional. Este giro estuvo soportado en la expansión del crédito otorgado por los bancos de desarrollo chinos –principalmente el China Development Bank y el Export Import Bank of China– que, desde 2005 han hecho préstamos en la región por más de USD 150 mil millones, superando en varios períodos los desembolsos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo en la región.
El caso venezolano constituye uno de los ejemplos más representativos de cooperación estructurada bajo acuerdos gubernamentales. Desde 2005, Venezuela recibió aproximadamente USD 62.231 millones en préstamos de la banca estatal china.
La característica central de este esquema es que el financiamiento queda vinculado a la participación de empresas chinas en la ejecución de las obras, de modo que el capital y la construcción forman parte de un mismo acuerdo negociado conjuntamente. En una región que aún enfrenta un marcado déficit en infraestructura y restricciones persistentes de financiamiento, esta modalidad ha facilitado la ejecución de proyectos de gran escala en materia de energía, transporte e industria. No obstante, como muestran los casos de Chile, Bolivia, Ecuador y Venezuela, la forma concreta que adopta cada proyecto depende del marco contractual definido por el país receptor. Donde predominan acuerdos intergubernamentales directos, las empresas chinas se insertan bajo ese formato. Si el mecanismo de participación es a través de licitaciones públicas con reglas técnicas estrictas, las mismas empresas se adaptan acordemente. En ese sentido, los distintos desenlaces observados en la región no responden a un modelo único, sino a la interacción entre la oferta financiera china y las condiciones institucionales que cada Estado establece.
Los casos analizados permiten matizar la idea de que China posee una ventaja estructural frente a otros actores extranjeros en materia de ejecución de infraestructura. Si bien sus empresas cuentan con respaldo financiero estatal, experiencia en proyectos de gran escala y capacidad de integrar crédito y construcción en un mismo paquete, los tiempos de entrega y los resultados finales no dependen únicamente de esas capacidades. La evidencia muestra que estos factores están estrechamente condicionados por la capacidad institucional de los Estados receptores y por los mecanismos de concesión o contratación que se adopten. La relación bilateral no debe entenderse como un vínculo unidireccional en el que solo una de las partes impone condiciones, sino como una interacción estructurada entre dos actores soberanos.
Cuando predominan los acuerdos intergubernamentales directos y los mecanismos de adjudicación poco competitivos, el desempeño posterior de los proyectos tiende a reflejar las fortalezas y debilidades institucionales del país anfitrión.
Cuando predominan los acuerdos intergubernamentales directos y los mecanismos de adjudicación poco competitivos, el desempeño posterior de los proyectos tiende a reflejar las fortalezas y debilidades institucionales del país anfitrión. Esto puede abrir espacios que deriven en ausencia de consulta previa y en dificultades para responder a afectaciones ambientales, como ocurrió en Ecuador. También puede propiciar episodios de tráfico de influencias y designación de personas sin la formación adecuada, como en el caso boliviano, o desarrollarse en contextos de alta opacidad y débil Estado de derecho, con paralización de proyectos e irregularidades sistemáticas, como en Venezuela.
En materia de participación en proyectos de inversión en infraestructura, China baila al son que le toquen los países receptores. En el contexto actual, donde los países de la región se han replanteado la necesidad de diversificar sus relaciones económicas más allá de Estados Unidos, la República Popular China constituye un actor estratégico con capacidad financiera y tecnológica relevante. No obstante, capitalizar esa oportunidad exige fortalecer los mecanismos institucionales de contratación, supervisión y rendición de cuentas, de modo que la cooperación se traduzca en desarrollo sostenible y no en vulnerabilidades estructurales.
REFERENCIAS